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          對小農戶扶持政策審計的幾點思考
           
          【時間:2019年07月25日】 【來源:審計署重慶特派辦】字號: 【大】 【中】 【小】

          2019年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》(以下簡稱《意見》),對提升小農戶發展現代農業能力作出了全面部署。積極開展小農戶扶持政策審計,有利于推動《意見》精神要求貫徹落實,促進小農戶和現代農業發展有機銜接,為實施鄉村振興戰略提供可靠支撐,對此,筆者有以下幾點思考建議:

          一、增強思想認識,深刻把握政策出臺的重要意義

          一是小農戶經營有著深厚獨特的中國歷史文化傳統,孕育了源遠流長的華夏農耕文明。作為特定資源稟賦下以家庭為單位、集生產與消費一體的農業微觀主體,小農戶經營在傳統農業生產中扮演著舉足輕重的角色,為華夏農耕文明發展奠定了堅實的物質基礎。精耕細作是小農戶經營的主要特征,這一屬性在現代農業生產的發展中仍然發揮著重要的積極作用,與現代農業發展所追求的提高質效、增加單產的目標并不相悖。

          二是小農戶經營是農業農村發展重要的基礎力量,是我國在從農業大國轉變為農業強國過程中必須面對的現實。目前,我國仍是以小農戶為主要農業經營主體的國家。第三次農業普查數據顯示,全國小農戶數量占農業經營主體的98%以上,小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%。因此,堅持實事求是,切實穩定住小農戶經營這個基本面,進而更好地統籌把握培育新型農業經營主體和扶持小農戶的關系,有助于充分發揮各自的比較優勢,事關農業農村發展全局和長遠未來。

          三是小農戶經營仍具有較大的挖潛釋能空間,在建設現代化經濟體系中發揮著重要戰略作用。首先,小農戶經營的耕地面積在耕地總面積中仍占據重要比例,承擔著我國大部分糧食生產和主要農產品供給的任務,對保障糧食安全貢獻巨大。同時,大量的農村富余勞動力往往通過第二、第三產業向城市轉移,為工業化城鎮化發展提供了豐富的人力資本和廣闊的消費市場。此外,從各類規模經營主體的成長過程來看,小農戶經營是其發展起點和重要來源,我國農業已經形成小農戶、家庭農場、農民合作社、專業大戶、龍頭企業等多元經營主體并存發展的局面。

          二、選準審計方向,有效提升政策審計的實施效果

          一是關注政策制定層面。重點關注各地區各部門根據《意見》制定的具體貫徹落實措施情況,特別是政策的及時性、準確性、完整性方面。關注各地區在政策制定、工作部署、財力投放方面的工作進展和力度情況,揭示是否存在組織領導不力、基礎工作不扎實等問題;關注政策制定能否準確把握小農戶發展中存在的突出矛盾,牽住“牛鼻子”,切實解決“擠小農戶壘大戶”“僵尸合作社”等問題,確保政策精準;關注政策制定是否覆蓋扶持政策體系建設、組織化程度提升、生產設施條件改善、增收空間拓寬等全方位各領域內容,揭示是否存在應制定未制定、標準口徑不一等問題,確保全面傳導。

          二是關注政策執行層面。關注重點主要是運用財政、金融等政策對小農戶進行扶持的過程。關注各地區在小農戶補貼、培訓新興職業農民、社會化服務等方面的財政扶持政策執行情況,及時揭示資金管理不規范、損失浪費以及違規違紀等問題;通過大數據比對,關注資金是否及時撥付或形成存量資金,是否存在應補貼未補貼、多次補貼或騙補的問題;關注信貸、保險等方面金融政策執行情況,了解相關地區是否落實降低小農戶貸款條件及額度要求,以及建設特色優勢農產品保險制度、建立完善大災保險等情況,確保金融扶持政策落地。

          三是關注政策效果層面。政策的實際效果是審計監督的核心內容,特別是效率和價值。建議從小農戶與現代農業銜接政策的資金、項目效果入手,重點關注小農戶土地能否自愿流轉,小農戶與現代農場、農村合作社的經濟效益能否得到有效銜接,以及小農戶能否利用“互聯網+”取得上下游產業鏈的社會化服務等方面的實際情況,評估政策效果。同時,及時調查了解各地區各部門在貫徹落實《意見》過程中存在的困難,推動破除和整治政策落實過程中存在的形式主義、官僚主義等突出問題。

          三、優化審計手段,切實促進小農戶發展政策落地

          一是整體規劃、合理配置,提高審計資源的利用效率。小農戶扶持政策審計,既關系農業農村發展,又牽動民生實事落實,存在范圍廣、內容多的特點,涉及財政、金融、企業、行政事業、投資等各專業審計領域。因此,審計機關應進一步加大“兩統籌”力度,根據各地區實際情況,扎實做好年度審計項目規劃,以涉農資金專項審計為抓手,避免審計項目內容交叉重復。同時,統籌協調內部審計、社會審計等審計資源,創新方式方法,充分發揮大數據審計優勢,提升審計效率。

          二是總體把握、重點核查,推動審計模式有效應用。在開展小農戶扶持政策審計過程中,應統籌兼顧總體與局部的辯證關系,既要把握總體情況,又要突出重點內容核查。一方面,充分把握小農戶和現代農業有機銜接的基本情況,在此基礎上做好數據信息統計。隨后,根據相關地區和部門提供的數據信息開展總體分析,并逐步梳理需要重點核查的內容;另一方面,選取有代表性的內容進行抽查,提高重要事項抽查比例,對重點事項進行專項延伸調查,保證重點事項、突出問題查深查透。

          三是跟蹤審查、整改提效,增強審計結果的監督效果。既應深刻揭示小農戶扶持政策落實過程中存在的不到位、不完善問題的同時,更應注重從助力小農戶和現代農業發展有機銜接的角度出發,把具體審計事項置于農業農村發展大局下進行審視和分析,向有關部門單位提出改進管理、完善措施的意見建議。同時,按照規定及時向社會公告審計結果,不斷增強監督效能,健全整改長效機制,推動國家重大政策措施貫徹落實到位。(趙拓 孫衛法)

          責任編輯:歐立坤
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